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老旧小区改造:改什么,难在哪里?

夏磊地产观察
2020-05-22 · 09:36
[ 赢咖2导读 ] 2020年4月,中央政治局会议强调,要积极扩大有效投资,实施老旧小区改造。老旧小区改造顺应了人们对美好生活的追求。本文主要探索三大问题:老旧小区改什么?对经济影响有多大?当前存在哪些难点?
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文章来源于:,原标题《老旧小区改造:改什么?有何影响?难在哪里?》,作者:王菁菁,图片来自“Unsplash”

何为老旧小区改造?

老旧小区改造是对存量住房进行的综合改造,基本不涉及大拆大建。根据住建部等三部委出台的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》,老旧小区是指城市、县城(城关镇)建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建(改进、扩建、翻建)实施改造的棚户区(居民住房),以及以居民自建住房为主的区域和城中村等,均不属于老旧小区范畴。我国从1998年才全面实施住房商品化改革,因此绝大部分的老旧小区改造对象是福利分房时期建成、尚未纳入棚改的公房。

从改造内容看,主要可分为三类:一是基础类改造,包括拆违拆临、安防、环卫、消防、道路、照明、水电气暖、光纤、建筑物修缮、管线规整等,旨在完善基础设施、满足居民最基本的生活需求。二是完善类改造,包括加装电梯、停车场、物业用房、无障碍设施等,旨在完善配套设施、提升小区整体环境。三是提升类改造,包括增加社区养老、托幼、家政、卫生防疫、助餐等,旨在提升社区公共服务水平。除基础类项目实施统一改造外,提升和完善类可由居民菜单式选择改造内容。

老旧小区改造与棚改、旧改均有显著区别。从改造对象看,老旧小区改造主要针对住宅区;旧改范围更广,不仅包括住宅区,还涉及城市规划布局、城市环境及道路系统等多维度更新;棚改主要针对棚户区。从改造方式看,老旧小区改造多为存量更新;棚改多为拆除重建(改建、扩建、翻建);旧改既包括拆除重建,也有存量改造。从参与主体看,老旧小区改造目前多为政府主导;棚改为“政府主导+国企实施”;旧改中市场主体参与较多。从补偿方式看,老旧小区改造不涉及居民补偿安置;旧改多为实物安置;棚改既有实物安置,也有货币补偿。

长期看,老旧小区改造市场空间广阔,预计可拉动投资近4.54万亿。

根据住建部摸排结果,全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建面约40亿平。分区域看,根据2010年第六次人口普查数据估算,东部省市老旧小区改造规模最大,占比约52.5%;中部次之,占比约31.1%;西部最少,占比约16.5%。2020年4月国常会明确,2020年改造项目3.9万个,涉及居民近700万户,比2019年增加一倍。

保守估算,老旧小区改造总投资额约4.54万亿元。我们根据老旧小区改造的三大内容分别测算:一是基础类改造,预计投资1.2万亿元。根据《北京市老旧小区综合改造技术经济指标》(2017),若只考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖六项改造,单位建面投资金额为437.8元/平,按70%折算成全国水平,约为306.5元/平,40亿平预计投入1.2万亿元。二是完善类改造,预计投资2.66万亿元。若只考虑加装电梯和停车场,按每部电梯成本60万元、一梯3户、每栋6层估算,4200万户须加装电梯233万部,需要1.4万亿元;停车场按6万元/车位、每两户1个车位保守估算,需要1.26万亿元。三是提升类投资,预计投资0.68万亿元。按每个小区投入400万元、17万个小区估算,合计0.68万亿元。

老旧小区改造短期进展不及预期,目前仍存在三大难点亟需解决:

第一,钱从哪来?目前居民出资意愿低,企业参与积极性不高,导致过度依赖财政资金,资金缺口大。

老旧小区改造尚未建立可持续的融资机制。从财政出资看,目前改造主要依靠财政资金,受当前减税降费、加大基建投资、房地产市场降温等影响,财政面临巨大压力,若仍仅靠政府一己之力,远无法满足改造的巨大资金需求。从居民出资看,老旧小区多建于福利分房时期,居民长期缺乏缴费习惯,且住户多为老年人和租户,对改造后价值提升效果缺乏感知,普遍不愿出资。从市场主体参与看,老旧小区改造投入大、周期长、收益不确定性高,若无政策支持,很难保障合理收益,企业普遍参与积极性不足。资金是改造的前提,如何吸引居民和社会资本参与,是当前亟需解决的最大难题。

第二,各方利益如何平衡?老旧小区量大面广,涉及千万家庭切身利益,往往众口难调,难以达成共识。

老旧小区改造,平衡各方利益是关键。老旧小区改造不同于新建工程,在改造中涉及不同业主、改造主体及相关权利人等多方利益调整,一旦协调不好,将造成工期停滞或重复改造等问题。从各地改造实践来看,改造中不可避免要面临各方利益诉求差异,往往导致工程很难顺利开工。如加装电梯高低层利益冲突、停车场改造有车无车利益博弈、上下水管道改造各方诉求差异等,常常陷入“一人反对,全员搁置”的困境。如何满足各方利益诉求、减少协调和磨合成本,是老旧小区改造亟待解决的第二大难题。

第三,后期如何维护?缺乏长效管理机制,改造成果很难长期维持,陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环。

老旧小区改造并非一劳永逸,若没有长期维护和运营管理机制,改造效果很难长期保持。老旧小区改造,“三分建、七分管”,只有“建管并重”,才能真正惠及民生。在后续管理上,目前主要存在三大问题:一是缺乏物业公司统一管理,老旧小区居民普遍缺乏付费购买服务的习惯,导致后续管理很难推进,很快重回改造前的混乱局面;二是缺乏小区居民管理规约,无约束环境中,乱倒垃圾、违章搭建、车辆乱停、破坏植被等长期养成的恶习很难扭转;三是缺乏业主委员会,住户意见很难统一,后续维护工作推进缓慢。建立老旧小区改造后续长效管理机制,形成“共商、共建、共治、共享”的社会治理模式,是老旧小区改造亟待解决的第三大难题。

正文

1 老旧小区改造的发展历程

我国早在2007年启动了老旧小区改造,但之前重心主要聚焦棚户区和危旧房,老旧小区改造进展缓慢。2019年以来,随着棚改收官,老旧小区改造接棒成为惠民生、扩内需的重要手段。从2007年启动至今,老旧小区改造主要经历了三大阶段:

一是缓慢推进阶段(2007-2015年)。2007年,住建部颁布《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》,首次对旧住宅区改造范围、标准及改造机制等进行规范,标志老旧小区改造正式启动。但在之后很长一段时间,政策重心主要聚焦棚户区和危旧房改造,老旧小区改造缓慢开展,改造内容也主要围绕建筑节能减排和房屋维修养护,综合性整治较少。

二是试点阶段(2016-2018年)。2015年底,习总书记在中央城市工作会议上明确,要有序推进老旧小区综合整治,彻底改变粗放型管理方式,老旧小区综合整治上升到更高关注层面。2017年底,住建部明确在广州、厦门等15个城市开展老旧小区改造试点。截至2018年底,试点城市已改造老旧小区106个,惠及5.9万户居民,老旧小区改造的政策逐步细化并趋于综合。

三是加速阶段(2019年以来)。2019年4月,住建部等三部委发布《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》,首次将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程,给予中央补助资金支持。10月,住建部确定在“两省七市”开始第二轮老旧小区改造试点。2020年4月,国务院常务会明确,2020年计划改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比去年增加一倍。随着一系列政策出台,老旧小区改造进入加速阶段。

2 老旧小区改什么?

老旧小区改造主要是存量更新,不涉及拆除重建。根据住建部等三部委颁布的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》,老旧小区是指城市、县城(城关镇)建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建(改进、扩建、翻建)实施改造的棚户区(居民住房),以及以居民自建住房为主的区域和城中村等,均不属于老旧小区范畴。地方在老旧小区范围划定上有一定自主权。

老旧小区改造主要是存量翻新,与旧改和棚改均有显著区别。从改造对象看,老旧小区改造主要针对住宅小区;旧改主要通过对旧城区进行重建、翻新、改造等来改变整体面貌,不仅包括居住环境,还有城市规划布局、环境及道路系统等;棚改主要针对棚户区。从改造方式看,老旧小区改造多为存量改造,不涉及大面积拆迁新建;棚改多为拆除重建(新建、改建、扩建);旧改既有拆除重建,也有存量翻新。从参与主体看,老旧小区改造多由政府主导,棚改由“政府主导+国企实施”,旧改中市场主体参与较多。从补偿方式看,老旧小区改造不涉及征收拆迁和居民补偿安置;旧改多为实物安置;棚改既有实物安置,也有货币补偿。

从改造内容看,主要包括三类。一是基础类改造,包括拆违拆临、安防、环卫、消防、道路、照明、水电气暖、光纤、建筑物修缮、管线规整等,旨在解决基础设施老化等问题。二是完善类改造,包括加装电梯、停车场、物业用房、无障碍设施等,旨在完善配套设施、提升小区整体环境。三是提升类改造,包括完善社区养老、托幼、家政、卫生防疫、助餐等,旨在提升社区公共服务水平。除基础类项目实施统一改造外,提升和完善类可由居民菜单式选择改造内容。

3 老旧小区改造影响有多大?

3.1 长期看,市场空间广阔,预计可拉动投资近4.54万亿根据住建部摸排结果,全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建面约40亿平。分区域看,根据2010年第六次人口普查数据估算,东部省市老旧小区改造规模最大,占比约52.5%;中部次之,占比约31.1%;西部最少,占比约16.5%。2020年4月国常会明确,2020年改造项目3.9万个,涉及居民近700万户,比2019年增加一倍。

保守估算,老旧小区改造总投资额约4.54万亿元。我们根据老旧小区改造的三大内容,分别测算了相应的投资额。一是基础类改造。根据《北京市老旧小区综合改造技术经济指标》(2017),若只考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖六项改造,单位建面投资金额为437.8元/平,按70%折算成全国水平,约为306.5元/平;根据试点城市实际改造情况估算,基础类改造平均成本约300元/平。我们以300元/平、40亿平待改造面积测算,预计全国老旧小区基础设施改造需投入1.2万亿元;二是改善类改造。若只考虑电梯和停车场,按每部电梯加装成本60万元/部、一梯3户、每栋6层估算,4200万户须加装电梯233万部,需要1.4万亿元;停车场按6万元/车位、每两户1个车位保守估算,需要1.26万亿元。预计改善类改造需要至少2.66万亿元;三是提升类改造。若按每个小区投入400万元、17万个小区估算,需要0.68万亿元。因此,保守估计,老旧小区改造至少需投入4.54万亿元。而根据住建部原副部长仇保兴测算结果,老旧小区改造市场空间或可达5万亿元。

3.2 短期看,进展不及预期,仍有三大难点亟需解决老旧小区改造量大面广,但由于与群众切身利益直接相关,在实际改造中阻力较大。目前来看,老旧小区仍有三大难点亟待解决:钱从哪来?各方利益如何平衡?后续如何维护?

3.2.1 钱从哪来?——财政压力大、居民不愿出、企业积极性低按照“谁受益、谁出资”原则,老旧小区改造理应通过财政配资、居民出资、市场运作等多元化方式筹措资金。从目前进展看,居民出资意愿低、社会资本积极性不足、政府财政压力大,老旧小区改造面临巨大的资金缺口,导致改造进展缓慢、效果不及预期。

从财政出资看,地方财政压力较大,仅靠政府一己之力很难负担。从试点城市看,目前老旧小区改造主要是政府出资,市、区两级政府按一定比例分担,居民等其他渠道出资占比极低。以广州市越秀区仰忠社区为例,总改造资金2950万元,市财政出资1450万元(49.2%)、区财政1490万元(50.5%),居民仅集资10万元(0.3%)。相较棚改,老旧小区改造不涉及拆迁重建,政府无法通过收储闲置土地再出让增收,这些项目本身不会带来资金来源。

2020年突发疫情下,地方财政持续承压。一方面稳增长、保就业需要财政发力,另一方面经济下滑、减税降费、土地市场降温等大幅减少财政收入。2020年一季度,仅西藏地方公共财政收入实现正增长,其余30省市均负增长。今年老旧小区改造力度较去年增加一倍,若仍只靠政府一己之力,很难满足改造的巨额资金需求。

从居民出资看,老旧小区住户缴费意愿普遍较低。老旧小区多建于福利分房时期,居民长期缺乏缴费习惯。典型如“三供一业”分离移交的小区,一直以来均由企业承担维护费用,居民普遍认为企业出资理所应当,但“三供一业”分离移交之后,居民观念短期难以改变。此外,老旧小区住户多为老年人和租户,对改造后价值提升效果缺乏感知,缴费意愿很低。若居民不持续缴费,即使改造完成,后续维护也很难进行。
从社会资本参与看,由于收益很难保障,企业参与积极性较低。2019年6月,李克强总理在国务院常务会上明确,要运用市场化方式,吸引社会力量参与。同年7月,住建部副部长黄艳在国务院政策例行吹风会上强调,要采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”筹措资金。
社会资本参与积极性较低,主要有四大原因:一是政策风险高,企业参与改造,预期能利用闲置公共区域开展经营反哺改造投入,但按照财政部规定,公共用房属于财政,原则上由市政统一收回,不允许对外经营;二是物业费回收难度大,老旧小区居民长期缺乏缴费习惯;三是盈利空间小,老旧小区住户多为低收入群体,管理利润低;四是不涉及容积率变化,企业无法通过配建商品房覆盖投入成本。

3.2.2 各方利益如何协调?——众口难调,很难达成一致

老旧小区改造,平衡各方利益是关键。老旧小区改造不同于新建工程,在改造中涉及不同业主、改造主体及相关权利人等多方利益调整,一旦协调不好,往往造成工期停滞或重复改造等问题。从各地改造实践来看,改造中不可避免要面临各方利益诉求差异,很难一碗水端平,往往导致工程很难顺利开工。

有的想保基础,有的需要提升;底层不让加装电梯,高层不让整改管道;没车的不让改停车位。由于涉及切身利益,居民往往都不愿妥协,常常陷入“一人反对,全员搁置”的困境。根据各地实践,加装电梯、上下水管道及停车场是老旧小区改造中最难协调的环节,不仅导致工期延误,有的甚至直接造成项目停滞。

(1)电梯怎么加?——高层最积极、低层不愿意高低层住户意见不统一。高层住户最积极,主要在于加装电梯后生活便利性提高,同时带来10%-30%左右的房屋升值;低层住户不愿意,加装电梯不仅带来噪音污染、占用绿地、遮挡采光等问题,还会造成一二层住房贬值。根据物权法规定,改建、重建建筑物及其附属设施,应当按总建面2/3以上且总人数2/3以上业主同意,但实际操作中,常常陷入“一户反对、全楼搁置”的困境。

(2)上下水怎么改?——全员同意难度大老旧小区多建于2000年以前,基础设施严重老化、上下水管腐蚀生锈,经常出现堵塞漏水、反脏水等问题,是老旧小区改造的重点之一。由于不同居民利益很难协商一致,导致实际改造时阻力较大。

高低层利益冲突。楼层越低,受上下水管堵塞影响越明显,改造意愿越强。由于上下水改造必须入户,改造期间(10-15天左右)要求业主在家,且会产生噪音污染、破坏装修、停水、甲醛污染等问题,高层住户改造意愿往往较低。

全员同意难度较大。根据现有规定,上下水管道改造必须经过每个单元所有住户签字同意才可开展,但往往很难实现。主要在于:一是老旧小区住户多为租客,改造时联系原业主签字难度大且耗时长。以北京市朝阳区劲松小区为例,由于联系不上部分业主签字同意,导致上下水改造一直被搁置。二是住户诉求不同,装修较好的担心施工破坏装修,有孩子的担心噪音影响孩子学习,有孕妇的担心甲醛影响胎儿发育,导致很难协商一致。以北京市朝阳区胜古北里小区为例,因19户居民迟迟不签字,导致工期延误、政府专项拨款资金面临被收回风险。

(3)停车场怎么修?——无车有车利益博弈随着汽车保有量持续上升,老旧小区“停车难”问题愈发严重。1970-2018年,居民千人汽车保有量从0.5辆/千人增至172辆/千人。但在1994年前,由于未预见家庭汽车保有量的大幅上升,我国住宅建筑标准中未要求配建停车位,此后虽逐步增加,但2000年前基本以1:10的比例配建。根据2015年人口普查数据,41.44%的家庭户居住在2000年以前建成的房子里,“停车难”问题突出,亟需得到改善。

配建停车场作为老旧小区改造改善类项目,旨在改善居民“停车难”问题。目前已有河南、浙江、福建等十多个省市将其作为老旧小区改造的重点,但实施中仍面临巨大阻力。
一是改造资金过度依赖财政。以立体停车库为例,平均每个车位造价在6-20万,很难完全依靠财政出资。但目前一些建成的停车场投资回收期长达30年,叠加老旧小区居民缴费意识较差,投资收益不确定性更高,企业参与积极性低。而居民长期习惯抢占公共道路停车,出资意愿较低,导致当前改造过度依赖财政资金,整体进度缓慢。

二是居民意见很难协调一致。目前各省市停车位改造惯用做法是对道路、绿化等进行重新规划,利用小微地块、边角地、部分绿化地来增加停车位。如合肥绿怡居小区,通过对部分绿化进行地面硬化改造,常设车位从不到500增至1100个。但由于不同年龄业主诉求不同,老年人青睐增设绿地和公园,年轻人停车位需求更大;有车和无车家庭意见也很难统一,导致实际改造时常有冲突。以长沙市岳麓区八方小区为例,政府出资将一块绿地改造成停车库,但因部分居民反对而终止,小区内停车难、停车乱问题仍未解决。

3.2.3 后续如何维护?——缺乏长效管理机制,改造效果很难保持

老旧小区改造并非一劳永逸,若没有长期维护和运营管理机制,改造效果很难长期保持,容易陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环。老旧小区改造,“三分建、七分管”,只有“建管并重”,才能真正惠及民生。从后续维护看,目前主要存在三大问题:一是缺乏物业公司统一管理,老旧小区居民普遍缺乏付费购买服务的习惯,导致后续管理很难推进,很快重回改造前的混乱局面;二是缺乏小区居民管理规约,无约束环境中,乱倒垃圾、违章搭建、车辆乱停、破坏植被等长期养成的恶习很难扭转;三是缺乏业主委员会,住户意见很难统一,后续维护工作推进缓慢。建立老旧小区改造后续长效管理机制,形成“共商、共建、共治、共享”的社会治理模式,是老旧小区改造的重要环节,也是当前亟需解决的问题。

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